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经济观察

高层不满改革滞后 政策风向面临大变

按照以往的惯例,还有一个月就要召开今年的年中政智局会议。这个会议一般都是分析当前经济形势,部署下半年经济工作。

 

因此,现在正处于对上半年经济工作进行总结和对下半年方向进行调整的关键时期。

 

高层近期也展开了密集的调研,地区包括山东、湖南、广东、福建等。通过调研,了解经济形势,进而作出决策。

 

今年上半年的经济形势确实异常复杂,尤其是近段时期以来,金融形势、经济形势,都出现了明显的变化,外部环境也在恶化,整体来看,困难在增多,改革的时间窗口在缩小。

 

那么,如何看待当前的形势?下半年政策会作怎样的调整,最近已经出现了许多端倪,是观察政策走向的风向标。

 

1,高层对部分领域改革滞后严重不满

 

最近,虽然市场热点是债券违约、CDR基金、美联储加息等等,但是高层的关注显然不一样。

 

昨天陆家嘴论坛上,杨wm的发言画风大变,与过往的风格完全不一样。君多次现场听过他讲话,基本上是在政策框架内解释,但是昨天的讲话他基本上“脱轨”了,提出了很多批评,指向非常明确。

 

虽然他自己一开始就表明,这不代表中财办,因为他已经离开了。但是他从1980年代就开始和鹤一起署名发表文章,后来先后在发改委、中财办长期合作。应当说,在这种严肃的场合,这个“个人发言”绝不仅仅是代表个人意见,而是代表一种政策风向。即使他现在的身份,也并不简单。

 

同样巧合的是,郭SQ的发言虽然主要是讲防范金融风险的问题,但是在开头和讲完了9点体会之后,都指向了和杨wm一样的主题。同样,发言不可谓不尖锐,而且直指当前存在的一些分歧。

 

sq说,“供给侧结构性改革处于胶着状态,必须求同存异,寻找最大公约数。”前沿君专门查了一下“胶着”的含义,“表示相对抗的双方在实力相当的情况下的一种对峙状态”。

 

SQ在大会上,把内部分歧的胶着状态放到大会上来说,这一般来说不符合官员处理问题的方式,这到底为什么?发生了什么?

 

理解这个问题需要先回到几年前。记得去年在某个高端论坛现场,工信部部长在回答关于实体经济的问题时,一开始就是批评金融环境,金融脱实向虚。在整个论坛期间,金融系统的发言都是低头认错的姿态,自我检讨。因为当时,金融整顿之风正在猛烈来袭,骂金融成为时尚,京城各类金融论坛的主题不再是创新,都是“规范发展”之类,自动和政策方向靠拢。

 

但是,经过了这一年多的金融整顿,中央也已经将防范金融风险放到首位。应当说,金融系统真的动起来了,在进行自我革明,金融行业也感受到了巨震,而且还在持续不断。

 

最近的热点,无论是信用债的违约、PPP的整顿,还是社融数据的断崖式下降,以及基建投资的急速下坠,这些都与金融整顿有密切的关系。金融系统这一两年来辛苦了。

 

但是呢?实体经济却按兵不动,改革不断的迟缓、拖延,这种拖延已经形成了对整体改革的拖累,面临的不满情绪越来越大。

 

比如,郭sq的发言在讲完9点体会后说,“在防范化解金融风险的征程上,需要着力解决一些领域滞后的问题,加强薄弱环节。”这些“滞后”显然不是金融领域,因为他9点已经全面展开了,有步骤有重点顾大局地进行防范风险的工作。他接着解释了他认为的滞后领域,第一点是企业结构调整。第二点是妥善处理企业债务违约,尤其是某些僵尸企业要坚决退出。

 

如果说郭sq还算讲得含蓄,那么杨WM就甩开胳膊直接“骂”了。

 

他用的词是孤军奋战”“袖手旁观”——“如果金融部门孤军奋战其他部门袖手旁观这场战役是打不好的。”

 

这句话已经说得很明白了。他说,“如果房地产市场继续乱象丛生,如果地方政府继续变换花样举借债务,金融监管再严厉也会出现金融风险。”

 

对于处置僵尸企业进展不力、国企改革进展不力,以及房地产市场至今乱象丛生,显然他已经非常不满。

 

他直指国企改革的拖延,“混合所有制改革已经上升到基本经济制度重要实现形式高度,对改革方向十分明确的改革没有必要搞试点,也没有必要审批以后再改革,不要把改革搞成审批制。”

 

对房地产问题,他说,“前期房地产市场已经积累了一些风险,近期又乱象丛生,成为最容易引爆风险的定时炸弹,目前在行政性措施已经不能根治。”他还提出了一系列针对处理房地产问题的意见。

 

从他尖锐的发言中,已经可以看出他急迫的情绪。他毫不客气了批评了一些部门,他还建议成立住宅制度改革领导小组。

 

如果把这种情绪仅仅理解为他个人的不满,那显然太简单了。混改问题是鹤去年重点主抓的领域,但是今年贸易战问题更急迫,所以这块推进确实有所延后。抑制资产泡沫问题,早在2015年中就提出了,但一些地区的房价到现在还在飞涨,棚改货币化安置政策的失误是不是该有人检讨一下?

 

金融系统及部分高层,对实体经济方面的改革力度缓慢的不满,已经暴露出来了,下一步就是怎么调整了。

 

最近,高层对山东的调研,里面有个细节很重要,“谁说国企搞不好?要搞好就一定要改革,抱残守缺不行,改革能成功,就能变成现代企业。”

 

这句话的含义很丰富,第一是有人反映国企搞不好,他要回击这种看法,认为能搞好。第二是,要搞好,就要改革。第三,改革的方向是现代企业。

 

这与过去的表态已经有很大不同,过去虽然也强调改革,但第一位是做强做优做大,而现在把改革提到了更加重要的位置,只有改革、只有成为现代企业,才能做强做优做大国企。逻辑已经变了。

 

如果再加上杨wm在演讲所指出的,僵尸企业的问题2015年高层就提了,可是到现在的进展呢?郭在提到供给侧结构性改革胶着时也说,“建立健全企业、银行、政府各方责任共当和损失分担机制”,正以为这样的机制建不起来,所以僵尸企业处置进行不下去。

 

所以,可以预料到,年中的政智局会议需要关注国企改革、僵尸企业以及房地产相关的政策。

 

房地产的问题太多了,最近深圳的探索值得注意,圈内之前也有相关分析。需要建立什么样的制度?住房银行?公积金?土地?房产税?牵一发而动全身。住宅制度领导小组真的能够成立吗?这也是观察风向标。风已经在刮了。

 

2,经济下行压力加大,宏观政策走向分歧明显加大

 

实体的改革处于胶着状态,但是改革的时间窗口却正在快速缩小,这可能也正是郭和杨表露出捉急的原因。

 

最近的一系列信息都明显看出,经济正在减速,这是现实,是正在发生的事。

 

最近的一系列事件包括:信用债违约潮、社融数据断崖、美联储加息和欧央行宣布年底结束QE5月份经济数据延续颓势(圈内有分析)等等。

 

如果只是那些信用债违约,确实暂时不足虑,这也是郭在陆家嘴论坛回应的,“市场经济下出现债务违约十分正常”,这是他的基本判断,但是因为市场的压力,他作了许多的解释,包括说“我们没有全线出击,四面作战”,“直至去年底今年初,对表外业务才开始启动规范委托贷款和信托贷款,同样没有采取“一刀切”和急刹车的办法。”以及,他还用数据来说明问题,“银行业在保持12%以上信贷增速的同时,总资产规模少扩张20多万亿元。”

 

但是,这几天的形势急速发展,已经不单纯是信用债违约的问题,外部环境在恶化,美欧央行都在紧缩,贸易战即将来临,而社融数据断崖——主要是信托和委托贷款减少造成的,同时5月份经济数据全面下行。

 

如何看待这样不断缩窄的窗口,如何应对经济增速的问题。目前,在市场层面已经明显分成了两个队列,分歧很大。

 

一种主张就是必须马上调整宏观政策,否则会出大问题。这样的人大有人在。中金是代表,梁h的文章也在呼吁调整。另外就是CF40里面的高sw、余yd等人。他们的观点大致是,去杠杆过快导致了经济收缩,需要宽一宽货币,来对冲。当然,各自具体观点有小的差异。

 

另一种自然就是反对这样做,要坚定地去杠杆不动摇。比如去年底孙国峰讲的,“假如利率长期处于低位,即使通过宏观审慎政策手段,以及微观审慎的手段,试图去控制杠杆率,控制冒险行为,可能其效果也是事倍功半。”也就是说,要去杠杆,利率政策必须给予一定的压力。持这样观点的人同样不在少数。比如,天风的刘yh就说,“紧缩带来债务率和杠杆率阶段性上升很正常”。

 

目前,这是可以看到的市场明显分歧,市场的分歧也迟早会向上传递。但真正重要的是决策层对此持什么观点?

 

目前高层对此的表态很少,但是仍有一些线索可寻。

 

一是央行的操作,这次美联储加息之后,央行并没有跟随。这与美联储加息之后美元指数并没有走强可能有直接关系,今年资本项流入的人民币大幅增加,对人民币汇率形成支撑,最近QFII、RQFII改革也是在推动这个进程,方xh在陆家嘴说,“当前国际金融市场呈现出山雨欲来风满楼的景象,国际投资者投资配置向人民币倾斜的态势非常明显。”从某种意义上说,央行在吹暖风,释放温和信号,不希望继续加重债券市场的负担。

 

另外是一些地区的表态。比如,5月17日,上海召开部分区委书寄的座谈会,其中李Q说,“要高度重视经济工作,始终抓好发展这个第一要务。不唯GDP不是不要GDP,而是要追求更高质量的GDP。”其他地区目前明显的信号不多,如有欢迎留言补充。

 

KQ在2016年的一次会议上说,“我每天早上上班第一件事,就是先看两张汇总了上百个经济数据的表格,从粮价涨了多少到电用在哪里,还用红黑两种颜色标明了数据升降。”他肯定会关心数据的。

 

去年以来,中国经济增速反弹,今年年初亦不错,因此对于最新的数据,高层对最新数据的研判,还有一个过程。从目前的信息来看,整体上仍然维持了两会期间的判断,对实现全年经济增速很有信心,因此增速不是担忧的问题。

 

最近高层在地方的调研,主要也是关注制造业以及高质量发展,而不是经济增速问题。

 

那么,过段时间呢?到底是实体经济的改革会加快推进,还是去杠杆工作本身会受到一些影响,货币重回偏宽松呢?以及如何理解未来的降准呢?这都有待于进一步观察未来一个月窗口期的政策走向。这非常关键。

 

 

 

延伸阅读:改革亲历者陈清泰:国企改革呼唤新突破

 

今天,如果能摘掉企业“所有制标签”,消除“所有制鸿沟”,突破“姓国姓民”的桎梏,将是生产力的又一次解放,为奔向高收入国家奠定基础。

 

 

今年是改革开放40年,国有企业改革也进行了40年。我很幸运,国企这40年改革的全过程我以不同的身份几乎都直接参与了。1992年之前我在大型国有企业,之后我在政府部门和政策咨询机构任职。

 

企业改革40年大体上可分为两个阶段:

 

第一阶段是1978年到1992年的14年。当时是在计划经济体制框架下的“搞活国有企业”。主要的政策工具是简政放权、减税让利,最后落脚在经济责任承包制。

 

1992年之后随着计划经济体制向社会主义市场经济转型,国企改革进入了经营机制转换和企业制度创新的阶段。

 

“搞活国有企业”:简政放权、减税让利——经济责任承包制

 

1978年中国经济已经走到谷底。中央提出改革开放战略后,很快发现传统计划经济体制管得过多过死,经济缺乏活力,急切地需要“搞活国有企业”。那时,国有企业是计划经济的支柱,计划经济是国有企业生存的依托,这两者紧紧地捆绑在一起的。要改革,只能是左脚迈一步,右脚才有可能再迈一步。国有企业改革是不可能单兵独进的。

 

在计划经济体制框架还没有动摇的情况下,中央不断提出一些新的改革思路。先后提出“计划经济为主,市场调节为辅”,实行“指令性计划和指导性计划”,“有计划的商品经济”等,不断削弱计划经济的刚性。

 

计划经济体制的松动给国有企业改革提供了机会。各级政府以各种方式推行“简政放权、减税让利”的政策。大约是在1981年首钢提出与国家签订利润递增承包合同,一方面包向国家上缴的利润逐年递增;另一方面包企业改造和发展任务。邓小平到首钢考察时肯定了他们的做法。那时我在二汽,国家建设任务没有完,但已经没有能力再投资,被列入了“停缓建”名单。在十堰那个深山沟,搞个半拉子过程在那里,几万职工怎么办?二汽进入了最困难的时期。那时二汽的五吨卡车已经投产,而且供不应求。只要国家的管理体制改一改、或松动一点,比如多给一些指导性计划,让我们把生产能力发挥出来,我们是有信心的。因此二汽对邓小平提出的改革开放情有独钟,希望从改革中找到出路。在万里副总理、后来国务院主要领导到二汽考察时我们提出了“要政策不要钱”、学习首钢搞承包的方案。方案提出在利润以7%递增上缴国家的条件下,实行“自筹资金、量入为出、续建二汽”。不要钱而且上缴国家的部分每年还有7%的递增,国务院主要领导很赞赏。万里同志说:“大企业我就抓两个,一个是首钢;一个是二汽。”这样,承包制拯救了二汽,使二汽没有陷入很多三线企业的悲惨境地。

 

改革开放了,但计划经济体制还没有大变,国家财政主要靠国有企业上缴的利润,国家对国有大型企业管得仍然非常死。针对当时的状况,我归纳了四句话:企业的生产计划国家统一下达;生产资料国家统一调拨;生产出的产品国家统购包销;企业财务国家统收统支,真是管得死死的。

 

我们二汽的干部职工大都是为“打一场中国汽车工业翻身仗“,自愿远离大城市到这山里来的,在艰难的建厂过程中大家磨练出了一种“办法总比困难多”的实干精神,相信从改革中能找到出路。我们利用大企业可以和国家直接对话的条件,尽量给自己营造一个小环境。如二汽较早建立了联营公司,发展“横向经济联合”,借助社会力量发展专业化生产、社会化服务;趁姚依林副总理到二汽考察时,在他的支持下我们在企业中首先设立进出口公司,获得了外贸自主权;后来又首批实现了“计划单列”、首批建立了企业“财务公司”等,这些对二汽的发展都发挥了重要作用,也对其他企业的改革产生了积极的影响。

 

经几年的改革实践,1988年2月国务院发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》,同年4月,全国人大发布了《全民所有制工业企业法》,之后国有企业纷纷与国家签订承包经营合同,以此确定国家与企业的责权利关系,承包制成了改革的主流。这种“一厂一策”的做法,与过去相比企业不仅有了“自主权”而且有了“自主钱”,调动了企业的积极性,增加了企业的活力。

 

经营机制转换 企业制度创新

 

《企业法》是解放后国内出台的第一个规范企业的法律,意在使企业成为“自主经营、自负盈亏”的经营主体。但当时政府和企业大力推进的还是短期见效的承包制。

 

进入90年代,承包制全面铺开后很快出现了一些问题。主要的是“一厂一策”带来了企业间的不平等,企业与政府捆的越来越紧,出现了“与政府讨价还价的水平比企业经营管理的水平更重要”的现象,对企业的导向有了问题。

 

1991年朱镕基从上海回到北京,出任国务院副总理。到任后他着力推动落实《企业法》,促进企业经营机制的转换,用规范的办法引导企业搞好经营管理。他亲自主持制定和出台了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。在1992年贯彻这个条例时我已经到了经贸委。再后来,还出台了《国有企业财产监督管理条例》,这两个条例是姊妹篇,一个是放权;一个是监督。

 

朱镕基副总理推动贯彻《企业法》的基本思路是抓住三条:一个是该放的权要放到位;第二个是加强监督,主要是财务为主的事后监督,不干预企业的正常经营;第三个是选好、管好主要干部。“一法两条例”(“企业法”和“转换经营机制条例”、“财产监管条例”)的贯彻执行,以及之后配套的“利改税”、企业的清产核资、财务会计制度改革等措施的出台和推进,规范了企业与政府的经济关系,使企业的财务状况一目了然,与此同时陆续结束了承包制。朱镕基说“转机条例是建立社会主义市场经济体制的一块基石”。实践也证明这些措施对企业经营机制转换,促进企业走向市场发挥了重要作用。

 

1992年初,邓小平在视察南方期间发表了重要谈话,把社会主义“姓资姓社”和“市场”同“计划”的关系点破了、讲透了,在全国实现了又一次思想解放。在这个基础上,7月1号江泽民在中央党校做报告时试探性抛出了“建立社会主义市场经济体制”的观点,结果反响非常好。这年10月,党的第十四大正式确立了我国经济体制改革的目标是“建立社会主义市场经济体制”。这对中国来说是一次重大转折性变革。如果说此前我们的改革还是在计划经济体制框架下的政策性调整,那么现在则是从国家经济体制层面实现了创新。相应地国有企业改革进入了制度创新的新阶段。

 

1992年之后的几年,就国有企业的整体来说仍是贯彻“一法两条例”转换经营机制,但改革的方向是建立现代企业制度。

 

1993年要召开十四届三中全会,主要议题是讨论通过“关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定”,就如何建立社会主义市场经济体制一事形成一个政策性的框架,为后续的改革提供指导和依据。

 

为给《决定》的起草打好基础,负责起草工作的中财办设定了16个调研课题。1993年6月3日中财办召集会议,部署这项工作。其中由我牵头组织其中第二个课题——“建立现代企业制度”的调研。

 

会上曾培炎先讲话,他说,文件的起草要以邓小平社会主义理论和十四大报告为指针。邓小平早就提出社会主义为什么不能搞市场经济?邓小平南巡讲话明确回答了经常困扰我们的那些问题,推动改革发展进入了一个新的阶段。曾培炎说,建设社会主义市场经济体制是个系统工程,涉及经济基础和上层建筑。抓住机遇加快发展,就需要对建设社会主义市场经济体制的一些重大问题作出“决定”。他要求各个课题组要坚持解放思想与实事求是的精神,力求对课题有完整的设想、也要抓住问题、重点突破;要吸收国外的经验也要总结国内的经验;要有理论高度也要有可操作性。他特别指出,建立现代企业制度、增强企业活力仍作为中心环节,要探索国有资产有效实现形式。接着他部署了十六个课题的调研工作。

 

温家宝最后讲话,他说,起草工作要回答的是,在党领导下的社会主义是能搞好市场经济的,公有制是能与市场经济结合的,而且可以结合得好。既可以发挥社会主义制度的优越性,又可以发挥市场经济的长处。两个长处结合,社会主义确实能创造更高的社会生产率,又能保持社会公平。他提出,建立现代企业制度的关键要抓住哪些问题,是改革国有资产管理体制?还是建立怎样的企业制度?有些可作为专题向财经小组报告。他要求处理好长远与近期的关系,要为长远提出目标、思路,又要紧密结合实际,提出推进改革的措施。调研报告应当是政策性的,应该有一定的理论高度,但是重要的是要能够解决问题,要有指导性。

 

接到这个调研任务我感到压力很大。我理解我们当时面临着严峻政治选择:在公有制、国有经济的框架内,如果能找到与市场经济对接的实现形式,培育出千万个独立的市场主体,那么我们就可以顺利实现社会主义市场经济的改革目标。如果找不到结合点,要么坚持公有制、国有经济,只得退回到计划体制;要么为了坚持利用市场机制,就得私有化。显然,这两种结果都不是我们愿意接受的。我们要做的工作就是要找到公有制和市场经济有机结合的具体途径。

 

从这个意义上说,公有制、国有经济和市场经济能不能结合、怎样结合,也就是国企改革的基本命题。

 

当时我想,在政资不分、政企不分、所有权与经营权不分的“国有国营”体制下,企业是实现国家计划目标的一个执行单位,产权不独立、决策不独立,没有盈亏的责任。庞大的国有企业群归属于国家一个投资主体,国企之间存在各种各样的关联关系,有竞赛,没有竞争。这种国有经济的实现形式,与市场经济怎能相容?政府既掌握公共权利又是国有经济的主宰,他也不独立,市场经济体制怎么建立?巨大的国有经济是一个主体,其他市场主体怎么参加竞争?当时国内外舆论普遍认为,国有经济对应的就是计划经济体制,选择市场经济就只能选择私有化。

 

任务定下来后,由我们国家经贸委牵头,由13个部委、院、所共20多人组成的调研组立即启动。6月下旬,在调研组组织学习、讨论,邀请专家座谈,并听取薄一波、吕东、袁宝华、周建南等老同志意见的基础上拟出了调研提纲并着手起草报告。

 

8月上旬调研组修订完成了“现代企业制度调研报告”第三稿。8月10日向《决定》起草组汇报,就建立现代企业制度的目的、制度要点、实施步骤等提出了思路和框架,共分六个方面40条。

 

在汇报时我着重讲了三个要点:理顺产权关系、完善企业法人制度和建立现代企业的组织制度和管理制度。

 

其中,产权问题不仅绕不开而且首当其冲。在汇报过程中大家重点讨论了这个问题。我们在汇报中提出:要使企业成为独立的市场主体,关键的是建立企业法人制度。为此,必须承认企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权,使他不仅具有享有民事权利的资质,还有承担民事责任的能力。这也是他自主经营的对象、自负盈亏基础。而出资者则按投入企业的资本额享有所有者的权益,对企业债务承担有限责任。

 

对于这次汇报,起草组的领导和专家总地给予了肯定,我感觉一些领导还很兴奋。温家宝说:“现代企业制度是建立社会主义市场体制的重大课题,主要内容、关键环节对未来发展生产力、巩固社会主义制度非常重要;你们的报告有深度、有突破,你们关于改革的指导思想、步骤、重点、难点和起草组的思路是一致的,同时你们的想法更周密、更细致、更深刻,应该肯定。”

 

接下来他提出,下一步有几个问题请你们注意:一是建立现代企业制度的改革和现有政策如何衔接?如承包制、历史包袱以及与财税金融改革的衔接;二是对改革的实施步骤做进一步研究。如配套的规章制度、预见可能出现的问题;三是改革实践需要有理论突破,如两权分离,“终极所有权”、法人所有权、法人财产权、“无上级企业”等,希望有重大理论突破。他指出,要贯彻不争论,但又不妨碍理论界争论。两权分离要肯定,但没有找到实现的形式,企业要有法人所有权、能独立的承担民事责任。你们对于终极所有权、法人所有权的概念要用,就要有一个科学严密的界定。

 

围绕汇报会的各方意见,我们又进一步征求了厉以宁、王钰、江平等经济界、法学界专家学者的意见,经贸委党组也对此进行了讨论,我们在此基础上又做了两次修改,把“法人所有权”的提法改为“法人财产权”。

 

基于这一课题的重要性,9月初中央中央政治局常委还专门听取了汇报,进行了讨论,提出了修改意见。

 

据此,我们对调研报告又做了认真修改。令我们高兴的是,11月十四届三中全会提交会议讨论的《决定》稿中吸收了调研组最后一稿的主要观点,一些重要的表述直接写入了《决定》:如“建立适应市场经济要求,产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学的现代企业制度”,引用了调研报告提出的现代企业制度的五大特征。

 

国有企业改革思路的转换

 

时至20世纪九十年代中期,经历持续大规模投资之后,很多产业由短缺开始转向过剩,包括轻工纺织、也包括一些基础原材料和制造业。企业对此没有任何准备,致使生产经营状况极具恶化。到1996年,国有企业的亏损面已经达到39%,如果把潜亏加上去,有的地方甚至达到60%。改革开放后国有企业有了很大发展,国家作为唯一的“股东”只以“留利”的方式给企业增加了一些资本金,基本没有其他来源,所需资金就靠银行贷款,招致企业资产负债率高达80%、90%,有的甚至超过100%;不少企业靠银行贷款发工资、交税费、付利息,生产经营已难以为继。这种情况下,就企业抓企业的改革已经难以奏效。

 

与此同时,1994年财、税、价,外汇等大力度体制改革取得了很大的成功,初步建立了社会主义市场经济的宏观管理体制框架,在产能过剩的情况下,优胜劣汰的形势开始形成。以承包制和轮番减税让利为主的搞好国有企业的政策基础已经消失。搞好国有企业要转向更多地利用以市场机制,既有的改革思路、方法、必须进行相应的调整。

 

1994年8月,国务院批准了经贸委提出的“优化资本结构城市试点”的方案。这个方案集中体现了国企改革思路的转型。主要是以试点城市为依托,在推进企业转换经营机制的前提下,在分减人增效、实施兼并破产、补充资本金、加快技术改造、减轻债务负担等方面实现重点突破。这是经贸委联合国家计委、财政部、劳动部、人民银行、审计署、税务总局、国有资产管理局、工商银行等八个有关部门共同制定试点方案。

 

1994年下半年进入试点的有18个城市,到1996年初扩大到50个大中城市(最后扩大到了118个城市)。这种做法得到各个省市的支持。

 

1996年3月在新进入的32个试点城市领导参加的研修班上,我做了一个报告。进一步讲解了企业改革思路的调整:

 

第一,由注重搞好每个国有企业转向搞好整个国有经济。从“一厂一策”地“普渡众生”,转向以城市为中心“优化资本结构”。鼓励竞争、支持重组、抓大放小。通过企业的联合、兼并、收购和改组、改制、改造等方式提高国有资产存量配置效率,不再刻意保住每个企业。

 

第二,由以企业为对象的改革,转向以城市为依托,发挥城市优势进行综合治理。改革发展到今天,就企业谈企业改革已难以奏效,企业所面临的几乎都是深层次问题,如政企分开,结构调整,国有资产管理,投融资体制,解脱企业办社会,建立健全社会保障体系等,这些都是企业发展所需要,而企业自己又无能为力的。要以城市为中心把企业改革和相关改革作为一个整体来推进。

 

第三,由注重挽救困难企业转向优胜劣汰。解决国有企业的结构性矛盾有两种办法,一是扭转企业的亏损,二是消灭亏损企业,这两种办法同样重要。对于那些已经丧失竞争力的企业,政府需要出钱帮助下岗的职工,绝不能挽救没有希望的企业。

 

城市试点工作的具体做法和抓手主要是“增资”,“改造”,“分流(富余职工)、分离(办社会职能)”和“兼并、破产”。

 

现在看来,这次国企改革思路和政策调整是转换经营机制的一次革命性行动。既顺应了经济体制改革的方向,也开启了国有企业有生有死、国有职工有进有出的先河,开始建立企业退出的法律规范和职工流动的保障能力。

 

当时,为使如上每一项做法和措施能够进行下去,需要在国务院领导下从零开始创造必要的环境条件。

 

为实现减人增效,我们从零开始协助民政部建立城市居民最低保障线,协助劳动和社会保障部以及财政部建立失业保障金制度、建立职工养老保险制度。

 

为推进企业破产退出,我和经贸委企业司的同志组织财政、银行的同事和专家学者先后到重庆、太原、齐齐哈尔和沈阳调研、召开研讨会,了解情况、听取意见,也促进形成共识。

 

1994年国内外专家在北京召开了“京伦会议”(在北京京伦饭店召开)。主要针对两个问题:一个是关于中国的企业,特别是国有企业能不能破产,怎么破产;另外一个就是关于中国要建立现代企业制度,公司治理应该是一个怎么样的治理。应该说那次会议对后来的国企改革发挥了重要的作用。

 

在调研和论坛的基础上,我们参与起草了“国务院关于在若干试点城市试行国有企业破产有关问题的通知”,于1994年10月以国发(1994)59号发文发布。重要的一点是规定企业破产清算时,破产财产优先用于安排职工。这就使使当时的企业破产得以进行。

 

另外,为了缓解企业过度负债,工、农、中、建四大银行,各自设立资产管理公司,总共从国有企业划入1.4万亿不良资产,有的实行了债转股。

 

1997年亚洲金融危机爆发,之后的经济状况进一步严峻,东北等老工业基地叫急。朱镕基副总理亲自带队调研,决定强化措施,实施三年脱困计划。还决定在全国强制淘汰、压缩一千万纱锭,相应的职工下岗分流,缓解产能过剩,给企业以机会。

 

这些措施力度之大、影响范围之广绝对是空前的。最多时国有企业下岗职工超过两千万,几万家国有中小企业转制、上千家被并购,几百家企业破产。可以说是一场波澜壮阔企业革命。

 

(有的说下岗职工达到四千万。后来从中国统计年鉴查到,1995年到1997年国有单位职工人数为10949万至10766万,变化不大。1998年开始人数爆跌,当年降至8809万、1999年8336万、2000年滑落至6924万。五年减少了四千多万,如果去除非企业国有职工和退休等正常减员,国企下岗减员超过两千万是不夸张的。)

 

这一轮改革和调整为进入新世纪、加入WTO后国有企业的十年辉煌奠定了基础。

 

国有资产管理体制改革是一个瓶颈

 

在参与多年企业改革过程中我心里非常明白,1993年党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标后,国有经济改革的基本命题就是公有制、国有经济与市场经济能不能结合,如何结合?即在保持较大份额国有经济的情况下能否实现政资分开、政企分开、所有权与经营权分离,确保市场配置资源的有效性。

 

梳理历次中央理论政策上的突破可以看出,解决这一历史性难题有三个要点:一是建立现代企业制度;二是调整国有经济的结构和功能;三是建立适应市场经济的国有资产管理体制。

 

这三大要点相互关联,但进展参差不齐。其中国有资产管理体制改革处于更加重要的位置。由于国资问题十分敏感,而被搁置。至今,在产业领域实物形态的“国有企业”仍是国有经济的主要实现形式。各级政府作为市场的监管者,同时分别拥有、管理和控制着一个庞大的国有企业群,成为经济体制诸多矛盾的一个焦点。

 

建立现代企业制度第一位的就是“产权清晰”,就是在经营性国有资产的范畴建立一套有效的委托代理体制,使国有资本投资的公司中,国有资本的所有权到位又不越位。

 

1993年底全国人大颁布了《公司法》,1994年国务院决定由经贸委和体改委组织100户企业进行现代企业制度试点。在我们组织现代企业制度的试点的时候,遇到了一个很难绕过去的困难,就是试点企业找不到谁是自己的“老板”。为了把试点试下去,就出现了一个“授权经营”的概念,就是授权大型国有企业代表国家履行出资人职能。这样,试点企业就重组核心业务和优质资产成立有限责任公司,到资本市场上市。未经改制母体则成为一股独大的国有股控股东。这条路一经走通,各个试点企业纷纷效仿,很快成了一种“模式”。90年代中后期中国资本市场有了较快发展,很多国有企业就是这样上市的。但是没过几年,进入新世纪,资本市场反映强烈。控股股东与上市公司财产关系不清、高管交叉任职、控股股东通过关联交易掏空上市公司。

 

实践证明,这是一种旧体制控制了新体制的改制模式。作为控股股东,它背着冗员、不良资产、过度债务和办社会的包袱,但解决存续问题的资源都在上市公司。因此他总有一种通过与上市公司高管人员交叉任职、关联交易等手段从上市公司获得特殊好处,用以解决“存续问题”的倾向。它很难成为追求投资回报“真股东”。存续母体有多元目标,通过各种渠道将旧的体制因素不断向上市公司输出,造成治理结构扭曲,偏离了建立现代企业制度的初衷。

 

早在1993年党的十四届三中全会决定就提出:“对国有资产实行国家统一所有,政府分级管理,企业自主经营的体制”。还指出要“积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径”。党的十五大报告提出,“建立有效的国有资产管理、监督和运营机制”。1999年党的十五届四中全会关于国有企业改革与发展的决定提出:“国家所有,分级管理,授权经营,分工监督”等等。应当说大家都知道国有资产管理体制改革非常重要,出台这些表述很严谨,但都不能落地。

 

为给党的十六大做准备,2001年10 月中办通知有我参加11月15日江泽民同志召开的座谈会。主要是听取进一步深化改革的意见。我反复考虑写了一篇关于深化国有资产管理体制改革的发言稿,对这项改革的紧迫性、改革应实现的目标、改革方案和应注意的问题提出了我的意见。我非常希望十六大能提出可操作性指导意见。

 

2002年,江泽民在党的十六大报告中提出,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权力、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这就为国有资产管理体制改革提供遵循。

 

十六大之后要召开二中全会,为新一届政府机构改革做准备。我参加了二中全会文件起草工作,其中关于设立国资委是大家关注的重点。大家反复研究十六大报告的那一段文字,讨论这个机构的属性、职能、定位和未来的可操作性。考虑到顶层国有企业整体改制还需要一个过程,国资委一步就做到“出资人”是不太可能的,需要一个过渡。那么国资委算是怎样的一个机构?最后家宝同志说就叫“特设机构”吧。

 

2003年政府换届时设立了国有资产管理委员会,集中统一代表国家履行出资人职责。这是中国经济体制改革新的突破,是国有企业改革迈出的重要一步。按照十六大的规定,国资委代表国家“履行出资人职能”。但中顶层国有企业尚未进行整体改制的情况下,国资委面对的还是一个个“国有企业”,管理对象还是企业。“管资产和管人、管事相结合”很容易异化为管企业。为推动国有资产管理体制的建立,我写了好几篇报告和文章,着重阐述传统国有资产管理体制的主要弊端;改革国有资产管理体制主要解决的四个问题;适应市场经济的国有资产管理体制框架;关于国有出资人机构;建立国有资产管理机构要与抓大放小、国有经济有进有退的调整结合;出资人机构如何行使所有权;国有企业有两种类型、国有资产管理有两种形态;出资人机构对特殊公司和授权经营机构的监管;建立国有资产管理体制的难点;国有资产管理体制改革的风险等问题。

 

多年改革的实践使我深深地感受到国有资产管理体制改革是进一步改革的一大瓶颈,当时我很希望国资委能以较多的精力创造条件推进央企的整体改制,由管企业转向管资本,履行出资人职责,从体制和制度上解决这个问题。但由于种种原因这一进程始终未能实质性进行。

 

后来几大银行进行了整体改制,成立了汇金公司作为持股机构、履行出资人职能,走在了改革的前面。

 

2006年全国人大起草国有资产法,当时人大财经委主任石广生找我讨论此事,他给我讲到起草的背景,主要的目的是防止国有资产流失。讨论中我认为现在立这个法的条件还不具备,重要的是国资委履行出资人职责的体制还没有形成,如果把管企业的现状通过立法肯定下来,会给之后的改革形成障碍。2008年人大换届,洪虎接替组织这项起草工作。他也找我和一些老同志讨论这件事。我也把我的看法提出来了,但感觉是“木已成舟,无力回天”。为此我有些着急,后来我还专门给全国人大主任吴邦国写了一个报告。但是2008年10月全国人大通过了国有资产法。

 

“管资本”的改革涉及到两方面的问题。一个是国有资产实现形式的资本化、证券化,否则就没有“资本”这个对象可供管理;另一个是建立以财务约束为主线的委托代理关系,这些似乎还是新事物。在2012年之后我和吴敬琏老师与国发中心企业所、中金公司和清华大学公管学院的产业发展与环境治理中心等的研究人员一起到大型国企,到国投、汇金公司、信达等国有资本投资管理公司,到国家社保基金等调研,就国有资产管理体制框架、国有资本投资运营公司、划拨部分国有资本充实社保基金和发展混合所有制等写出了一些研究报告。一方面提出我们课题组的意见和建议;另一方面希望就有关问题开展讨论,理清思路保障改革步步深入。

 

十八届三中全会“决定”提出“管资本为主”这是一个具有现实意义的重要突破,他的意义在于政府层面要转向“管资本”,除特殊情况外不再管企业。但是“1+N”文件中绝大多数还是讲如何改进对企业的管理,这不南辕北辙了吗?这说明在产业领域“资本”这个管理对象还没有形成,国资部门应把更多精力推进顶层国有企业整体改制,使其有净资产成为股权、转换成价值形态的“资本”。目前的管企业只是向管资本转变的一种过渡,千万不能固化。条件具备时应加速过渡。

 

消除所有制鸿沟,进一步解放生产力

 

所有制在我国是一个十分敏感的问题。

 

较长时间以来,我对非公经济和中小企业的发展很关注,因为我清楚地看到,国有企业改革单兵独进是不行的。经济的活力、社会就业、增加居民收入以及解决国有企业转制和改革的很多问题都离不开民营企业和中小企业的发展。

 

回顾40年的改革,我国是从公有制十分彻底的状态下起步的,一次次生产力的解放几乎都伴随着所有制理论政策的突破。改革开放后农村的承包制改变了集体经济的实现形式,迅速改变了农村经济的面貌。在城市经济中,从“傻子瓜子”和“雇工是不是剥削”的争论,到个体经济“是社会主义必要的有益的补充”,到“鼓励个体、私营加快发展”,到“重要组成部分”,到1997年十五大把公有制为主体、国有经济为主导,多种所有制经济共同发展上升为国家“基本经济制度”。改革每前进一步几乎都伴随着一场所有制的争论;经历一次次理论政策突破,又都产生了解放生产力的效果。如十五大的这次重大突破,加快了国有中小企业的改制改组,推动了抓大放小、促进了民营经济的发展。

 

在这种形势下,作为改革的成果,2002年和2003年“公有制为主体”,“国有经济为主导”记入了党章和宪法。有关所有制的理论政策就定格在了这里。

 

从改革的历程看,我们的所有制理论政策是渐进式突破。一旦固化就会为之后的发展形成障碍。进入新世纪,民营经济的经济总量迅速增长,很快逼近并超过了一半。当时在全国政协会上有工商联的代表邀我讨论非公经济发展的问题。他们说公有制为主体,就是指“在数量上占优势”,非公经济现在已经超过一半,目前发展势头正旺,是不是已经碰到天花板?2003年我参加了十六届三中全会“关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定”起草工作。在大力发展非公经济的一段,经反复推敲,写进了一段“很彻底”的表述:“放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业领域。非公有制企业投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面与其他企业享受同等待遇”。但是这未能阻止“国进民退”还是“民进国退”的争论。2007年国资委宣布国有企业要在七大行业保持绝对控制,九大行业保持控制地位。在全国政协开会时一些民营企业的领导问我,这是国资委的目标,还是国家的意志?这个问题我很难回答。在此前后短短的五年内国务院连发两个36条也没能打破民营经济市场准入的“玻璃门”、“旋转门”,这引起我的很多思考。

 

种种迹象表明,此前所有制理论政策的改革红利已释放殆尽,生产力的发展呼唤新突破。重要的表现:一是,所有制理论与现实的矛盾不断显现。例如,在非公经济总量已经超过一半的情况下,“坚持公有制为主体”与“促进非公经济发展”,两者已经不能兼顾;“国有经济控制经济命脉”、“占支配地位”与“发挥市场在资源配置中的基础性作用”的冲突日益明显;各类企业的市场地位是竞争的结果,还是以政府力量推动必须实现的政治目标?在两者间面临选择。

 

二是,国家的所有制政策在维持既有政策规定和照顾现实之间频频大幅度摇摆。一方面,保障“公有制为主体”、国有企业“控制经济命脉”的政策显性或隐性地在强化;另一方面,给民营企业“平等竞争地位”的相关文件频频出台,使投资机构和企业倍感困过不知所措。

 

三是,在政策信号很不一致的情况下,“国进民退”还是“民进国退”的争论此起彼伏。实质是各种所有制企业比照有关政策规定都感觉自己受到了不公正待遇、都对发展环境不满意。民企发展到一定程度就对前景感到迷茫、缺乏安全感,移民和财产向境外转移的数量和规模日益上升;而很多国有企业对政府的过度干预也倍感无奈,呼吁让企业“回归本位”。面对政府轮番的政策调整,各类企业都没有稳定的预期,行为短期化的状况迅速蔓延,较大程度上抑制了经济活力和出行的动力。

 

第四,就是政府对企业有亲有疏,形成了所有制鸿沟。按企业所有制成分区别对待的政策,早期是渐进式改革不得已的措施。后来,随着政府主导的经济增长方式的强化而强化。由此造成政府对不同所有制企业有亲有疏。企业按所有制被分成了“三六九等”。国有企业属“体制内”,有行政级别,具有最高的社会地位和话语权,在获取土地、矿产等自然资源、特许经营权、政府项目、银行贷款、资本市场融资以及市场准入等方面具有明显优势;外资企业有较强实力,受到国家和地方的青睐;民营企业则处于最为不利的地位。前几年,有的地方为做大国企,不惜强制盈利的民营企业被亏损国企兼并。在煤炭、民航等领域屡屡出现民企进入又被挤出的案例。

 

2010年世界银行行长佐利克提议,与当时的国家领导商定联合开展一项“2030年的中国”的发展研究,中方联合研究机构为国务院发展研究中心。2011年底报告初稿征求意见时,对国有企业改革的部分引起很大的争议。这实际上是社会上广泛存在不同看法的一种激进式反映。

 

2012年就要召开党的十八大了,接下来十八届三中全会还将是改革进一步突破的机会窗口。此时统一思想、凝聚共识非常重要。我梳理了当时社会有争议的十一个问题,写了一篇以“对企业改革几个问题的讨论”为题的报告。报告前言写道:“国有企业改革进入低潮,对国企改革正面的讨论少了,可是一些疑惑和担心在流传。其中有一些是观点的争论,也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念,有利于解放思想,推进改革”。国务院领导阅后要求先发内部的《决策参考》,建议择机公开发表。

 

这篇文章5月22日刊发在《财经》2012年第13期,封面标题“国企改革再清源”,副题:随着改革形势的发展,企业改革思路应当及时由如何经营国企,转向国有资产的资本化管理。文章标题:国企改革转入国资改革。

 

6月4日人民日报《经济周刊》适度压缩文字后发表。文章的“头条”:国有企业改革已经取得了很大进展,但改革的任务并没有完成,许多似是而非的观点也有待澄清。

 

全文分作三段,标题是正确认识“国有经济有进有退”;正确认识“国有经济控制国民经济命脉”;正确认识“国进民退”或“民进国退”的争论。

 

这两家媒体分别抓住了我最想表达的两个方面的意图:一个是从国企改革转向国资改革;一个是消除“所有制鸿沟”,突破“姓国姓民”的桎梏。

 

十八届三中全会“决定”提出了“管资本为主”这是进一步改革的重要突破口。专门设立了“支持非公经济健康发展”的一节,提出“权利平等、机会平等、规则平等”,这是所有制政策方面的又一进步。

 

实际上,争论“国进民退”还是“民进国退”是没有意义的。在法律规定范围内的各类资本都是国家发展的宝贵资源,都应当受到公平的保护和平等的竞争地位。作为执政的党和政府追求的是所有资本资源都能最大限度地发挥潜能,把经济总量做得最大,而不是“谁进”或“谁退”。理性地讲,发展是硬道理,要超越争议,坚持公平与效率优先的原则。

 

争论的焦点是竞争的公平性。人为地认定各类所有制成分在经济总量所占的比重和由哪种所有制成分保持“绝对控制”,违背了公平与效率原则。除少数极特殊领域外,各类企业所占比重应当是市场竞争的结果,高一点、低一点是动态的,无需特别关注。不能将人为规定的各类所有制所占比重放到超越经济发展的高度,不惜扭曲市场、降低效率,刻意实现。

 

现在,隐性或显性地为维持既定所有制的比重,无论政府管理还是涉及企业的许多政策,甚至社会舆论,几乎都打上了“所有制烙印”。相应地,包括已经上市的公司,每家企业头上都有一个“所有制标签”,在市场中形成了一条很深的“所有制鸿沟”,国有企业和银行更倾向于国有经济内部交易。所有制歧视割裂了市场,不仅抑制了民营经济的增长潜力,而且使跨所有制的人才、技术、商品以及产权等生产要素流动都遇到了较大的非经济因素的干扰,降低了整体经济效率。

 

40年来,在并不十分宽松的环境条件下,非公经济较快成长,表现出了巨大的发展潜力。现在,非公经济占国民经济总量、城镇固定资产投资的比重均已超过60%,吸纳城乡就业人口超过80%,税收贡献超过50%。这是不是已经触及了“公有制为主体”的高压线?民营经济的总量是不是已经碰到了天花板,还能不能再发展?一些民营企业的经济实力逐渐壮大,狭隘的准入市场已经不足以让他们施展。那些国有企业必须“控制”的行业,民营企业能不能进入?这是不是挑战了“国有经济为主导”和占据“支配地位”的底线?

 

这些都碰到了即有理论和政策规定的“红线”。是牢牢守住既有“红线”,还是按照“三个有利于”的原则,与时俱进地创新理论、改革阻碍经济发展的政策和规定?这是我们面临的重要政策抉择。从这个意义上说,“两个36条”都难以解放民营经济,不是这些文件不到位,而是因为受到了更高层级的政策约束。

 

消除所有制鸿沟是对各类所有制企业的解放。我们不应把所有制提到不恰当的高度,以致不惜扭曲市场,抑制经济发展。90年代初“姓资姓社”问题的突破,为建立社会主义市场经济体制扫清了障碍,极大地调动了经济增长潜力。今天,在向创新驱动转型的时期,特别需要释放亿万人民求富创业的内在动力、扩大中等收入阶层,如果能摘掉企业“所有制标签”,消除“所有制鸿沟”,突破“姓国姓民”的桎梏,将是生产力的又一次解放,为奔向高收入国家奠定基础。

 

(本文由陈清泰口述,经济观察报记者王雅洁 欧阳晓红采访整理。本文已经由陈清泰审阅。)


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